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9月3日,暌違15年來首次舉辦,並以半年時間巡迴、總結全台各地十多場分區論壇的全國文化會議,閉幕結語是行政院長林全以財政紀律,婉謝主持人──公視製作人陳信聰現場提出的政策建議:「部部都是文化部」的政治宣言,不宜用來強制規定每部會,每年均要編列一定比率的文化相關預算,來落實政策。「答案是不可以……給固定的預算,就代表不努力也可以拿到錢。」

此話一出,許多文化人難掩失落情緒。連帶的,也影響了對於大會所提出其他政策宣示的信任感。更讓文化人感嘆的是,全國文化會議的隔天,旋即傳出行政院長去職、文化部長將隨之總辭的錯愕。(不過依據目前消息,鄭麗君部長會繼續留任。)

本次全國文化會議,採取由下而上的程序方法論,巡迴全台開設分區論壇,收集民意與學者專家建議,耗時超過半年,文化部並據此總結,宣示多項未來政策。結語由行政院長以其財政專長,敲醒文化人的美夢,而這正反映出會議後文化治理最重要的挑戰之一:投資好想法,永續的財源要從哪裡來?

台灣的文創熄火了?

從政府跨部會治理到民間企業經營,「文化是門好生意」的概念,自2002年起由文建會前主委、現任公視董事長陳郁秀開始倡議,引進先進國家文化創意產業政策以來,不是沒有提出過。然而,根據「2016台灣文化創意產業發展年報」顯示,不論是在總體文創產業的企業家數成長、營業總額的表現,過去5年台灣文創產業的發展,都落後於主要競爭國家的表現。

甚至,2015年台灣名目國內生產毛額成長3.67%,都比文化創意的總營業額成長率0.57%高出許多,且此單一產業過去5年的成長率,也都沒有超過3%。而文化創意產業總營業額占名目國內生產毛額的比重,更從2014年的5.15%,下滑至2015年的5%。

觀察韓國的文創產業年複合成長率,過去5年約在7%,英國更高,約9%,都比台灣(年複合成長率0.98%)硬是高出數倍。如果說3年做不好是運氣、時機不好,但5年的累積仍難讓人滿意,那代表方向出了大問題!

讓人更憂慮的是,韓國瞭解其國內人口規模會限制文創產業的持續成長,因此採用擴大出口來解決市場問題。韓國的文創產業營收出口比重約在56%,英國約為24%,台灣卻僅有11%左右的文創產品外銷。在5年外銷金額複合年成長率方面,英國約8%、韓國約13%,台灣卻是負數的-6.08%!而代表國內文化消費力道的家戶休閒、文化及教育支出比率,也從2009年的11.04%,一路滑落至2015年僅剩9.64%。

在人人談文創、處處見文創,彷彿欣欣向榮的大好形勢下,統計數據卻打破我們的文化經濟幻覺。究竟是什麼原因,導致台灣的文創產業永續力引擎熄火? 

投資規模不足、分配不均的文化經濟生態系

在現代,體驗經濟的資本主義典範哲學,漸漸取代了過去商品經濟領導為主的時代。文化產品與相關服務能創造經濟外溢效益,帶動入境旅客,並能誘發文創內容與其連結的產品、品牌形象等附加經濟價值。然而,在台灣入境旅客人次、外銷訂單逐年成長的背景下,受惠產業部會對文化原創圈的回饋機制卻付之闕如、乏善可陳。

在一個永續的文化經濟體生態系之內,必定有「肉食」營利的文創與觀光、娛樂、土地開發等等企業存在;相對的,較弱勢、「草食」、為藝術而藝術的文化原創者,需要有一個自然的保護機制,以維持整體生態系內多樣化的存在與平衡。而這個保護機制,在容易贏者全拿、涓滴理論失靈的文化經濟體內,應該是由政府來確保建置與執行,也負起經濟利益重分配的重任。

但現況是,在「台灣最美的風景是人」盛譽之下,卻經常有創造人文風景的藝文從業人員遭受市場剝削。而如此的剝削態勢,不止發生在市場,竟也發生在政府內部資源的配置上。研究指出,國家向全民收取的100元稅收中,約有23.3元花在社福支出,15.7元在國防,13.5元在促進經濟,12.5元於教育,卻只拿1.5元在文化上。文化部更只有0.7元左右能用以施政。

這樣的文化經濟生態系顯然已失去平衡。精確地來說,並不是完全無法容許生態系內有營利企業存在,而是必須有公權力,能主動、適當地發動經濟重分配機制,使台灣的文化經濟生態系內能產生「春泥更護花」的循環,並降低產業鏈上下游與社會群體間對立的氣氛。

財政租稅正義的挑戰

文化經濟的特性之一,便是在產生金錢價值的過程中,耗用了許多不可估量的公共財。因此,在注重個人智慧財產權的同時,政府也需對因文化而富有的土地開發、文創、觀光、娛樂等等產業者,爭取無形中耗用的「使用費」。以意外利潤稅(Windfall Tax)的租稅正義哲學觀,透過經設計的稅制手段,由政府代替失靈的自由市場,進行指定用途重分配或獎補助,讓在商業市場上較無談判力,但卻需要長期栽培、累積的上游文化原創圈,能獲得公平的創意回饋與報酬。

然而,在全國文化會議的籌備過程中,卻一再顯示出文化部門對財政租稅專業的陌生,與爭取力道虛弱的蒼白面容。民眾、學者專家集思提議,如增設租稅獎勵誘因,建立長期性的資金來源機制如彩券基金、宿泊稅、文化捐或特許費等等,從中提撥一定比例的專款設立文化永續基金,回饋投資給文化上游的原創部門。不過,在正式會議上官方所出具的跨部會書面回應內,這些提議均被財政部「溫柔地」回絕了。

總結會議時,財政學者出身的行政院長林全也難以給出承諾,無法讓每部會每年都編列一定比率的文化預算。「部部都是文化部」的政治宣言,仍然沒有得到可行的財政支持與法定依據。

在國家面臨財政艱困期間的此時,搶食已有預計用途的租稅,或許不易。面對此一挑戰,應該要以更創新的思維來面對。例如考量到文化從土地長出,地價的上漲是由人類文化活動所造成,因此文化圈可能試著去主張財政租稅專款提撥予文化部門的正當性與話語權。而除此之外,也應該開啟更多類似的想像與探索。

文化+觀光,建構永續文化經濟生態系

此外,在一個公共性與私益性機構混居的文化經濟生態體系內,要能夠維持永續發展,不能夠僅仰賴政府預算或獎補助等投資挹注。在外貿不振、國內市場規模有限下,台灣應該要師法先進國家,擴大海外來訪者(Visitors)的購買力道,與觀光部門緊密合作。

參考英國、韓國等國家,多將文化與觀光安置在同一行政機構內,就是考量彼此可相互支應的生態。這與行政院文化會報最大的效果不同,是能夠將跨部門利益本位主義的人性影響降至最低,管理效率最大化。在發動重分配經濟利益的公權力時,內外部阻力也最低。

其實,在2007、2008年,文建會前主委王拓曾有芻議成立「文化觀光部」,醞釀多時。此政策思維也延續在馬前總統的文化政策內,藍綠智庫均有共識。然而當時的時空環境與產業成熟度或許不足,社會支持的氣氛未到位,觀光產學圈也因新組織的行政職權規劃將觀光局、國家風景管理處等機構「矮化收編」而心生不滿,群起反對。而文化圈內,亦有此舉恐將貶抑其他文化項目的疑慮,最後就不了了之了。

讓我們停止厭惡對方,開始學習相愛

過去幾年來,文創產業政策的推動,遭遇到文化原創圈某種程度上的抵抗。探究其可能原因,或許是:當代藝術的主題熱點之一,就是批判、控訴現下工業化社會與資本主義哲學觀氾濫的世界,以發世人省思。然而這樣的批判與控訴意圖,卻難免波及在資本主義社會運行下,協助文化藝術原創產業化的工作者。

在台灣,由於現今教育與社會仍傾向單一真實觀的自然科學主義,太過相信唯一答案,使得社會科學中多樣典範並存的光譜,難以被大多數人接受。在此情境中所產生的「道德魔人」,更加劇了二元批判的嚴厲力道。反映在文化經濟體的生態系中,便是讓「文化原創圈」與「文創觀光產業圈」站在對立面,忘記了大家生存於同一個生態系內,應有友善平衡的相處之道。

而這種二元對立,不但與世界先進國家發展政策、「大文化部」的戰略思潮相逆,且無助於將餅做大,創造永續且生生不息的文化經濟體。2010年,中央研究院院士朱敬一就曾感嘆,特別撰專文「懷念不慎出局的文化觀光部」,闡釋「文化是體,觀光為用」的體用文化經濟學觀。

後全國文化會議時代下的挑戰之一是,交通部是否願意重新思考,嫁出觀光局這個寶貝女兒?而文化部願意溫柔地對待人家的掌上明珠嗎?文化與觀光部門需要緊密合作,才有機會催生出執掌跨部會協調、國際行銷的「盛會與文化節慶活動管理機構」(Convention & Visitors Bureau, CVB),取代現行事權散落在文化部、交通部觀光局與經濟部國貿局會展產業發展計畫辦公室的多頭馬車狀況。

在文化外銷短期成長不易的現況下,先以文化機構政策治理,努力拉動境內的消費力道,成就來訪者經濟(Visitors Economy)效益的國家戰略思維。這樣的思路,也能從中央機構的角度出發,以政策回應出席全國文化會議總結的桃園市長鄭文燦、基隆市長林右昌等地方首長所提及的「地方旗艦級節慶文化活動」,作到國際行銷、策展經驗技術的跨縣市傳承與統合散播。而未來有任何縣市欲競標、承辦如剛落幕世大運這種國際級大型盛會活動時,亦能有中央級的專責支援機制來協助。

全國文化會議的閉幕不是結束,一連串的挑戰與深耕,才剛要開始。

(作者為中華大學觀光與會展學系助理教授、全國文化會議諮詢委員)